在抗日戰爭爆發(fā)之前，南京民國政府一方面出于國防安全考慮對國際航線(xiàn)的開(kāi)辟還是比較謹慎的，另一方面也試圖利用外國的資本和技術(shù)發(fā)展本國的航空運輸業(yè)，因而在向外國開(kāi)放投資航空公司的態(tài)度上又是比較積極的。南京政府成立后，國外飛機入境逐漸增加，目的各不相同。交通部等機構認為外國飛機進(jìn)入我國領(lǐng)域，對我國主權影響很大。為了彰顯國家對空域的主權，應擬訂相關(guān)條例。“以保主權，而于限制。一面準備加人國際航空公約及統一國際航空運輸條例公約，期于國際航空，獲得平等地位”是當時(shí)國際航空運輸政策的基調。

1928年8月，南京政府軍事委員會(huì )制定了臨時(shí)特許外國飛機飛行國境暫行辦法，一共九條。這個(gè)暫行辦法從名稱(chēng)上就可以看出，不是一個(gè)針對定期國際航班的規定，而是針對非定期性質(zhì)的外國飛機來(lái)華。

就在這個(gè)規定制定后的10月10日，日本航空輸送株式會(huì )社成立，日本成立這個(gè)航空輸送株式會(huì )社的根本目的在于開(kāi)辟其國內連接中國大陸的跨海航線(xiàn)。1929年4月1日日本航空輸送株式會(huì )社開(kāi)辟東京（經(jīng)過(guò)朝鮮）至大連航線(xiàn)。另兩條大頤至上海（實(shí)際牽涉航段為福岡一上海）、臺北一福州的航線(xiàn)歷經(jīng)三個(gè)時(shí)期的談判，出于國防安全考慮，中方堅持不放寬外國飛機航線(xiàn)人境的原則，到中日戰爭爆發(fā)前始終未能如日方所愿達成通航目的。

為了改變當時(shí)交通部、鐵道部多頭管理航空事務(wù)的混亂，1929年南京政府成立了一個(gè)跨部門(mén)的航空籌備委員會(huì )，航空籌備委員會(huì )提議由軍政部和交通部共同負責國際航空條約訂立和飛機過(guò)境的處理。這是南京政府第一次明確對處理國際航空運輸事務(wù)授權。1935年1月19日，經(jīng)過(guò)修訂后的管理外國飛機入境的條例《臨時(shí)特許外國飛機飛航國境暫行辦法》，由行政院發(fā)布。

由行政院發(fā)布這個(gè)條例，提并了這個(gè)辦法的權威性。暫行辦法明確規定外國航空器飛越過(guò)境或者進(jìn)人國境停留，均高要該航空器所屬?lài)墓桂^提前一個(gè)月向外交部提出申請。南京國民政府很早就認識到航空運輸在一國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的重要作用1929年3月18日，中國國民黨全國代表大會(huì )通過(guò)《確定訓政時(shí)期黨政府人民行使政權治權之分際及方略案》，其中的《訓政時(shí)期國民政府施政綱領(lǐng)》規定要設立國際航空站和開(kāi)拓空中航線(xiàn)。

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